Edição 190
Com o objetivo de melhorar a aposentadoria das classes menos
favorecidas, sistema previdenciário desses países é reforçado e
concorrência entre administradoras é estimulada
O sistema de previdência está em fase de mudanças em dois importantes
países da América Latina, com fortes reflexos para as operações das
administradoras de fundos de pensão (AFPs) que operam no Chile e
Argentina, onde a previdência foi privatizada ainda na época do regime
militar. Enquanto alguns avaliam que ambos os países dão um passo
atrás, pois o Estado volta a assumir um papel importante no setor, outros
consideram as reformas um avanço, sobretudo no Chile. A reforma
previdenciária chilena foi construída em torno de três pilares: a redução
das desigualdades sociais; a melhoria da regulação na área das AFPs,
incluindo maior liberalização para os investimentos estrangeiros e
estímulo à concorrência, e a introdução da contribuição voluntária. A Lei
20.255, sancionada pela presidente Michelle Bachelet em março e que
entra em vigor a partir de julho, prevê a adoção de um modelo misto, no
qual o regime de capitalização gerido pelas AFPs, desde o início dos anos
80, se mantém juntamente com a adoção de um serviço previdenciário
básico. “A mudança no Chile foi bem calculada e discutida e o país deve
continuar sendo um modelo para vários outros países da América Latina
no campo previdenciário”, afirma Mariam Dayoub, estrategista-chefe da
Arsenal Investimentos. A especialista trabalhou durante seis anos no
Banco Mundial, parte dos quais dedicou-se ao estudo dos sistemas
previdenciários na América Latina, antes de voltar ao Brasil no ano
passado.
Para fazer frente ao pagamento das pensões básicas, o governo chileno
constituiu um fundo a partir de impostos cobrados sobre as exportações
de cobre, que será gerido pelo Instituto de Normalización Previdenciária
(INP) e totaliza atualmente cerca de US$ 600 milhões. Neste ano,
conforme Mariam, o custo do programa assistencial adotado chega a US$
80 milhões, prevendo-se o crescimento para US$ 500 milhões em
2010. “Hoje, esse custo representa apenas 0,3% do PIB, mas a previsão é
de que cresça gradualmente até atingir 1% do PIB em 2025 – um
percentual bastante razoável para um país que se encontra em situação
sólida do ponto de vista fiscal e de conta corrente”, afirma a especialista.
É um percentual baixo se comparado à privatização do sistema, em 1981,
que gerou um custo de transição de 4% do PIB ao longo de quase duas
décadas, segundo o secretário de previdência social, Helmut Schwarzer.
Assim como autoridades previdenciárias de outros países da região, ele
também foi consultado pelo governo chileno quando a reforma começou a
ser delineada e concorda que se chegou a um formato que “preserva um
horizonte de sustentabilidade do sistema”.
O governo chileno calcula que a criação da Pensão Básica Solidária (cerca
de US$ 125 no primeiro ano e, posteriormente, US$ 156) e do Aporte
Básico Solidário (um complemento para as aposentadorias pagas pelas
AFPs que não ultrapassam US$ 146) deverá beneficiar mais de 40% dos
idosos chilenos, atualmente excluídos do sistema ou com uma
acumulação muito baixa no regime de capitalização. A PBS começará a ser
paga a partir de julho deste ano enquanto o ABS, em junho de 2009.
Em vez de um novo sistema, o Chile preferiu adotar um modelo misto
porque, dessa forma, teria condições de financiar a mudança, mantendo o
objetivo de evitar a pobreza na velhice, opina o secretário. Caso nada
mudasse, cerca de 45% dos trabalhadores não teriam direito a benefício
previdenciário ou receberiam uma cobertura muito reduzida.
Recursos no exterior – Os trabalhadores no mercado formal (inclusive os
funcionários públicos) continuam com os recursos de aposentadoria
geridos pelas AFPs. Segundo a Federación Internacional de
Administradoras de Fondos de Pensiones (Fiap), pouco mais de 7,6
milhões de trabalhadores estavam vinculados às AFPs chilenas, em
dezembro de 2007. O montante sob gestão das empresas
administradoras, por sua vez, somava US$ 111,248 bilhões com uma
participação de nada menos que 70% do PIB. “Com esse nível de
recursos, as restrições impostas aos investimentos das administradoras de
fundos de pensão estavam se tornando insustentáveis, pois o mercado de
capitais chileno ainda é pequeno, ilíquido e concentrado”, comenta Mariam
Dayoub. Do total dos recursos administrados pelas AFPs na América Latina
(US$ 276,394 bilhões), o Chile tem participação de nada menos que 40%,
embora responda por apenas 10% dos participantes (ver gráfico).
Para resolver o problema de escassez de ativos diante da demanda das
AFPs, uma das principais mudanças na regulação do setor adotada na
reforma é o aumento do limite para investimentos no exterior, que
gradualmente poderá chegar a até 80% ante ao máximo de 30%,
estabelecido desde 1990. Os limites para outros investimentos também
foram simplificados. “No Chile, a gama de ativos domésticos, tanto em
renda variável como em renda fixa, é inadequada para suprir a demanda
dos fundos de pensão. A mudança era mesmo necessária”, afirma
Mariam, acrescentando que em renda fixa os investimentos das
administradoras já representam 50% do mercado de títulos do governo.
Na área regulatória, outros pontos de destaque da reforma foram:
obrigatoriedade de criação de comitês de supervisão de investimento e da
implementação de técnicas de gestão de risco e de políticas de
investimento; criação de comissão de usuários do sistema e de um fundo
de educação previdenciária. A nova legislação também prevê incentivos
para os trabalhadores autônomos contribuírem para o sistema
previdenciário, junto ao INP, e cria bases para a instituição da previdência
complementar por meio de acordos coletivos de trabalho. Além disso, abre
a possibilidade dos participantes aumentarem voluntariamente suas
contribuições para a aposentadoria junto às AFPs (o padrão é de 5% sobre
o salário pago pelo empregador e 5% pelos empregados). Outros 3% do
salário são destinados para a cobertura do risco de pensão por morte ou
invalidez, em geral repassado às seguradoras. A redução das taxas de
seguros e ganhos de escala, ocorridos nos últimos anos, entretanto, não
foram repassados aos participantes do sistema, que se queixam de altas
taxas administrativas enquanto os lucros das AFPs só aumentam,
conforme publicam jornais chilenos.
Concorrência – O número de AFPs que operam no Chile caiu de 21
empresas, no início do regime de capitalização, para apenas seis
atualmente, gerando críticas de cartelização no setor. Para promover
maior concorrência entre as administradoras, a nova legislação reduz as
barreiras para a atuação na área, permitindo a entrada de seguradoras e
a participação dos bancos no capital das AFPs. Também prevê licitações
periódicas entre as administradoras para o repasse dos recursos de
grupos de trabalhadores que não fazem a opção pela AFP – o que
representa quase 60% do total.
A parcela de trabalhadores que não escolhem a administradora tornou-se
o maior foco de tensão das AFPs que operam na Argentina, desde a
promulgação, em março do ano passado, de uma lei que estabelece que
os trabalhadores que não fazem a opção pela AFP são diretamente
vinculados ao sistema público. Segundo a Superintendencia de AFJP
(Administradoras de Fondos de Jubilación e Pensiones) da Argentina cerca
de 70% dos participantes do sistema não fazem a opção pelas
administradoras. Por isso, a mudança foi outro golpe duro nas AFPs da
Argentina, onde o sistema privado, de capitalização, e o público, de
repartição coexistem há vários anos. “As AFPs argentinas estão em uma
situação mais delicada. Na verdade, muitas delas ainda não se
recuperaram totalmente da crise de 2001/2002 no país, quando a
pesificação da economia provocou a corrosão dos ativos”, comenta Mariam
Dayoub.
A lei argentina também permitiu a migração para o setor público de quem
estava vinculado às AFPs durante um período, que se estendeu até
dezembro passado. Como muitos trabalhadores em idade avançada não
haviam acumulado saldo suficiente para a aposentadoria junto às AFPs,
considerando o benefício básico, eles migraram para o regime público.
Mas, também trabalhadores ativos, com salários maiores migraram para o
setor público, contrariando previsões do setor, e tornando ainda mais
complexa a situação das administradoras argentinas. Além de ter que
repassar ao Estado os valores acumulados pelos mais de 600 mil
participantes que migraram para o setor público, elas registram uma
redução no percentual dos ativos. Com uma perspectiva de aumento dos
custos administrativos, taxas de administração mais baixas e
estreitamento do mercado, as administradoras de fundos de pensão na
Argentina podem não ter outro caminho a não ser a fusão. Analistas locais
consideram que das 11 AFPs existentes atualmente, poderão não restar
mais do que seis em dois anos.