Edição 120
O tema Previdência e suas conseqüências constitui-se num dos grandes do mundo atual, não sendo diferente no Brasil. Devemos conhecer e estudar as soluções encaminhadas, principalmente pelos países mais desenvolvidos, porém encontrar rumo próprio adaptado às circunstâncias brasileiras.
Há muitos anos acompanhamos o assunto, como profissional atuante nos segmentos de previdência, seguros e afins, tendo inclusive escrito artigo, sob o título “Um modelo para a Previdência”, há cerca de 10 anos e que foi publicado em diversos órgãos da imprensa. Hoje reavaliando os escritos, verificamos pouca evolução na solução dos problemas apontados.
Neste Governo, tem se legislado muito sobre esta matéria. Em nosso entendimento, as diretrizes já estão dadas, cabendo aos próximos governantes ajustar os rumos.
O problema é grande e complexo. Para melhor analisá-lo devemos separá-lo e tratá-lo por partes para, ao final, sugerir a integração.
1) Previdência Básica:
O Brasil optou por adotar, em relação a Previdência Básica, vários Regimes Previdenciários, os quais examinaremos a seguir:
Para maioria dos segurados predomina o denominado Regime Geral de Previdência Social, administrado pelo INSS – Instituto Nacional de Seguro Social. São seus afiliados obrigatórios todos os trabalhadores, incluindo empregados, empregadores, autônomos e facultativos. Quanto aos empregados, abrange os da iniciativa privada e os servidores públicos, estes últimos só quando não ligados a regime próprio de previdência. O que se observa no INSS é uma administração complexa e onerosa, com um custeio elevado acarretando ônus para toda sociedade. O Governo administra o sistema em regime de caixa com dificuldade na contenção do déficit.
Apesar deste quadro de adversidades, entendemos que a Previdência Básica deva continuar sob responsabilidade do Estado, separando-se os benefícios de cunho assistencial dos previdenciários. Os assistenciais deveriam ser custeados por impostos gerais e os previdenciários equacionados tecnicamente, cabendo aí extensas discussões sobre o financiamento do sistema que poderia ir do regime de repartição ao de capitalização, passando por gradações num planejamento para as futuras gerações.
Por outro lado, os servidores públicos estatutários possuem regimes previdenciários próprios, sejam federais, estaduais ou municipais. Estes regimes próprios constituem-se certamente no maior nó do Governo em matéria previdenciária, porque há garantia pela Constituição de aposentadoria integral com manutenção dos valores de benefícios como se o servidor em atividade estivesse. Isto tem provocado nos últimos anos um forte arrocho salarial, com incontáveis movimentos reivindicatórios decorrendo daí concessões de aumentos diferenciados para determinadas categorias, particularmente as denominadas próprias de Estado.
A intenção do Governo, após aprovação da Emenda Constitucional n.º 20 de 15/12/98, foi nivelar o benefício do servidor público ao do Regime Geral da Previdência Social, estimulando à Previdência Complementar. Porém, o Projeto de Lei Complementar n.º 09/99, que disciplina esta matéria, ainda está em discussão no Congresso.
Para disciplinar e fiscalizar o setor das previdências estaduais e municipais, está sendo utilizada a estrutura da Secretaria de Previdência Social (SPS), órgão do Ministério da Previdência Social. Na prática, verifica-se que estas previdências ainda estão numa fase muito embrionária de atuação.
Enquanto isso, sobre o órgão da Previdência Pública dos Servidores Federais não se tem notícia, o que dá a entender que tudo continua funcionando sob o regime de caixa. Certo é que o déficit mensal entre receita e despesa previdenciária deste setor não favorece o equacionamento. Porém, mais cedo ou mais tarde, ter-se-á que ajustar esta questão, sendo difícil a solução pelo pesado ônus com a folha mensal dos benefícios conjugado à redução do quadro de servidores estatutários, pois só estes descontam contribuições para o regime próprio.
Diante do relatado, pode-se constatar que a situação previdenciária do país, na parte básica, é extremamente problemática e de difícil solução imediata, requerendo linha de ação para convivência e redução dos déficits de forma gradual, se possível sem ferir os denominados “direitos adquiridos”.
2) Previdência Complementar:
A Lei Complementar n.º 109 de 29/05/01 deu novo contorno a Previdência Complementar. São 2 os segmentos em que é operacionalizada: o das Entidades Abertas, predominantemente constituídas na forma com fins lucrativos por seguradoras e conglomerados financeiros nacionais e estrangeiros e o das Entidades Fechadas constituídas por empresas ou grupo de empresas, obrigatoriamente na forma sem fins lucrativos, para amparo previdenciário de seus empregados e dirigentes.
O objetivo das entidades de previdência aberta e fechada é o mesmo e se resume em “receber contribuições com objetivo de pagar benefícios futuros”. Neste interim, entre “receber” e “pagar”, as entidades passam por operações que se distinguem em muitos aspectos técnicos e operacionais, porém tudo deve ser trilhado com base no regulamento/contrato que as partes contratantes assumem.
A Lei anterior – Lei 6435/77 – que implantou a Previdência Privada no país voltava-se a planos estruturados na modalidade de benefícios definidos e no segmento das Entidades Fechadas tinha nitidamente o objetivo de agregar a previdência privada como complementar à previdência oficial em planos modelados de forma grupal.
Com o tempo, em que pese a referida lei pouco tenha se alterado, os órgãos fiscalizadores passaram a admitir planos a contribuição definida. A atual lei – LC 109/01 – consagrou a filosofia dos planos de contribuição definida, abrindo oportunidade para planos estritamente individuais e mais assemelhados a aplicação financeira do que voltados ao objetivo previdenciário. Novos institutos estão sendo implantados, tais como a possibilidade do resseguro, o “vesting” (benefício diferido) e a portabilidade.
Estas novas colocações trouxeram pelo menos um aspecto positivo, que foi a aproximação dos 2 segmentos da previdência complementar. Até então em posições antagônicas, observa-se agora uma maior proximidade e quem sabe em breve sejam fiscalizados por um único órgão, assunto até então indefinido.
Em função da cobrança de imposto de renda dos planos de previdência privada, hoje há tendência de que o novo órgão fique subordinado ao Ministério da Fazenda. Esta questão da tributação dos fundos previdenciários na fase de capitalização deve ser revista, sob pena de se tornar um bumerangue para o sistema da previdência complementar que, não podemos esquecer, é facultativo.
A previdência complementar hoje exclusivamente opcional também deve ser avaliada diante da queda dos limites da previdência básica, podendo vir a ser adotada como uma 2ª faixa a previdência complementar compulsória no regime de capitalização até um teto de 15 ou 20 salários mínimos, por exemplo.
Para o Governo é importante estimular a previdência complementar, não só para aliviar a pressão sobre a previdência básica mas também porque representa poupança interna e estável de longo prazo tão importante para dinamizar a economia do país.
3) Integração das Previdências Básica e Complementar:
Diante do quadro atual é importante repensar a questão previdenciária do país como um todo. A integração deve ser o objetivo final, porém com manutenção da independência entre os planos básico e complementar.
A Previdência Básica do INSS deve continuar sob a responsabilidade do Estado, porém deveria ser avaliada a privatização da administração desta previdência como alavanca para uma maior dinamização da previdência complementar.
No mencionado artigo que escrevemos apresentamos algumas sugestões para operacionalização do sistema. Em síntese, soluções assemelhadas já alcançaram sucesso em outras atividades, com destaque para as “Agências dos Correios” que hoje se constitui num dos serviços de maior aceitação pela população.
Outros mecanismos de poupança agregado ao salário e à produção poderiam ser direcionados à previdência, tais como o FGTS, distribuição de lucro e parte do 13º salário, conjugados a melhores incentivos fiscais condicionados a períodos mais longos de maturação da poupança.
A rigor, dentro da América Latina, o Brasil é um dos poucos países que de alguma forma não promoveram ainda esta integração, tendo optado por uma reforma de parâmetros na previdência social, desprezando alterações estruturais que poderiam dar nova dinâmica ao sistema.
Já quanto às Previdências dos regimes próprios da União, Estados e Municípios, é vital que os órgãos de gestão sejam independentes da administração direta, adotando-se padronização quanto a formatação jurídica das Entidades, de modo que haja total blindagem dos recursos previdenciários para evitar sua utilização para outros fins.
Neste contexto, com o pensamento voltado ao “bem-estar” do segurado, são ainda importantes as definições de rumo sobre o SAT – Seguro de Acidente de Trabalho, avaliando sua operação compartilhada entre a previdência social e o mercado segurador, abrindo-se opção para escolha, e sobre os planos de saúde, que apesar de ser outro grande problema nacional, já está sendo tratado pela ANS – Agência Nacional de Saúde em todas as suas formas de operação: medicina de grupo, seguro-saúde, autogestão, planos administrados, etc.
Para finalizar, o importante é que todas estas atividades do segmento privado sejam legisladas e fiscalizadas pelo Governo por núcleos técnicos e com estreita interação com os agentes do mercado em cada uma das áreas específicas. No caso da Previdência Complementar, é importante a disciplinação e fiscalização por um órgão único que direcione de forma uníssona as operações dos segmentos aberto e fechado mantendo, porém, suas características próprias.
Heitor Rigueira é Consultor Atuarial da HR Serviços Atuariais Ltda e Diretor do IBA – Instituto Brasileiro de Atuária